【裁判要點】
《土地管理法》《基本農田保護條例》明確規定，國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。但實踐中，利用基本農田發展非糧產業的現象在一些地方普遍存在，耕地“非糧化”問題突出。根據《基本農田保護條例》第17條第2款規定，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。占用基本農田建設鋼構大棚用于苗木花卉種植的行為，不符合該條例的規定。

【基本案情】
2018年4月5日，孫某在未取得相關行政主管部門批準的情況下在其租賃同村村民承包地上建設鋼構大棚及其輔助設施，占用基本農田保護區范圍土地3.96畝，用于苗木花卉種植。西安市國土資源局（以下簡稱西安市國土局）于2018年4月8日對孫某涉嫌非法用地違法行為立案查處，向孫某及證人孫某某進行了調查詢問，孫某及孫某某均承認孫某占用村民的承包地進行建設鋼構大棚的事實。同年5月28日，西安市國土局向孫某分別作出并送達了土地行政處罰告知書和聽證告知書，孫某在規定的期限內未向被告提出陳述、申辯及聽證申請。西安市國土局作出了市國土監字（2018）9-102號《土地行政處罰決定書》，認定：2018年4月5日，孫某未經批準占用細柳街辦孫家灣村土地3.96畝建鋼構大棚。經核查長安區細柳街辦土地利用總體規劃圖（2006-2020年），該宗土地性質為基本農田，現狀為耕地。截止調查之日，長60米寬33米陽光大棚已基本建成，長23米寬10米房屋地基及鋼構已建成。此行為違反了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）第四十三條、第五十九條規定，該行為屬于土地違法行為。依據土地管理法第七十六條、第八十三條，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條，《中華人民共和國行政復議法》第二十一條，《中華人民共和國行政強制法》第五十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條之規定，決定處罰如下：一、限接到本處罰決定書之日起15日內，自行拆除非法占用3.96畝土地上新建鋼構大棚及其他設施，恢復土地原狀；二、對非法占地3.96畝合計2640平方米處以每平方米29元罰款，共計76560元。孫某不服，訴至法院，請求撤銷該處罰決定第一項處罰內容。

【裁判結果】
西安鐵路運輸法院一審認為，土地管理法第四十三條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。本案中，孫某未經批準在租賃的集體所有的土地上建設鋼構大棚及其他設施，不符合上述法律的規定；同時根據孫某的陳述及證人孫某某證言，結合長安區細柳街辦土地總體規劃圖（2006-2020年），可以證明孫某建設鋼構大棚及其他設施占用土地的性質為基本農田。根據《基本農田保護條例》第十七條第二款規定，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。孫某占用基本農田建設鋼構大棚用于苗木花卉種植的行為，不符合該條例的規定。西安市國土局作出的市國土監字（2018）9-102號土地行政處罰決定書證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序。遂判決駁回孫某的訴訟請求。判決作出后，雙方當事人均未提出上訴。

【典型意義】
土地管理法和《基本農田保護條例》明確規定，國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。但實踐中，利用基本農田發展非糧產業的現象在一些地方普遍存在，耕地“非糧化”問題突出。本案就是一起典型的未經批準在基本農田上進行施工建設，用于苗木花卉種植，并被行政機關依法處罰的案例。本案中，行政機關注重規范執法，在訴訟過程中提交了完整的證據，使相對人息訴服判，較為徹底地化解了行政爭議，取得良好的政治、社會和法律效果。